據(jù)政府消息：11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。

政府和社會(huì)資本合作（PPP）實(shí)施近十年來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。因此，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)手出臺(tái)了這份《指導(dǎo)意見(jiàn)》,旨在最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單(2023年版)》并動(dòng)態(tài)調(diào)整。像是垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目這樣市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；而像污水處理、污水管網(wǎng)這樣公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上也不低于35%。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定：

一、明確發(fā)改委牽頭承擔(dān)PPP管理責(zé)任

國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《指導(dǎo)意見(jiàn)》，為解決PPP實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。

在過(guò)去的PPP實(shí)踐中，一些問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。首先，出現(xiàn)了大規(guī)模純政府付費(fèi)項(xiàng)目所帶來(lái)的地方政府隱債高企和重工程輕運(yùn)營(yíng)問(wèn)題。其次，民營(yíng)企業(yè)的參與意愿和參與度大幅下降，對(duì)原本成熟特許經(jīng)營(yíng)模式的“傷害”問(wèn)題也日益突出。此外，PFI財(cái)務(wù)性管控思維泛化也給特許經(jīng)營(yíng)模式的正常運(yùn)作帶來(lái)不利影響。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，進(jìn)一步深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，現(xiàn)就規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制（簡(jiǎn)稱新機(jī)制）提出如下指導(dǎo)意見(jiàn)。

總的來(lái)說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)為PPP工作的規(guī)范化、科學(xué)化提供了有力保障。通過(guò)明確管理責(zé)任分工和加強(qiáng)政策指導(dǎo)，將有助于解決實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，推動(dòng)PPP模式的健康發(fā)展。

二、防止新增隱性債務(wù)

在PPP模式中，對(duì)于防止新增隱性債務(wù)的問(wèn)題，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了新的解決方案。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定：

PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。

政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。

除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。

多位專家認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將回報(bào)機(jī)制聚焦于“使用者付費(fèi)”上，主要目的是為了防止新增隱性債務(wù)。清華大學(xué)投融資政策研究中心首席專家王守清指出，這一新機(jī)制可以減少地方政府不顧財(cái)力亂上政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，從而避免隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續(xù)的問(wèn)題。同時(shí)，也可以減少社會(huì)資本特別是央國(guó)企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項(xiàng)目而不太關(guān)心地方政府財(cái)力和可持續(xù)性等問(wèn)題。

然而，這一規(guī)定也有可能對(duì)環(huán)保項(xiàng)目造成“誤傷”。E20研究院認(rèn)為，如果嚴(yán)格按照文件指導(dǎo)思想執(zhí)行，未收取垃圾處理費(fèi)的地區(qū)所涉及固廢處理項(xiàng)目將不能采用PPP模式。此外，根據(jù)文件要求，實(shí)際上污水管網(wǎng)項(xiàng)目也是不能操作的。

雖然新規(guī)的總體思想是希望降低負(fù)債并排除隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但可能會(huì)對(duì)需要市場(chǎng)化建設(shè)焚燒廠等固廢處理設(shè)施的實(shí)際需求形成誤傷。因此，E20研究院推測(cè)，新規(guī)中的這一要求在地方政府實(shí)際操作中可能難以真正落實(shí)。

三、固廢處理優(yōu)先讓民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股

PPP模式是一種政府和社會(huì)資本合作的新型機(jī)制，旨在通過(guò)公私合作的方式提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

PPP模式中，第二個(gè)“P”代表的是Private（私人資本），然而在過(guò)去的實(shí)踐中，由于融資成本的差異，民營(yíng)企業(yè)的參與度顯著降低。為此，本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》旨在解決這一問(wèn)題，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，并制定了特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定：

要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱清單，見(jiàn)附件）并動(dòng)態(tài)調(diào)整。

市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。

對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。

對(duì)于清單所列領(lǐng)域以外的社會(huì)資本合作項(xiàng)目，也積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。

以環(huán)保產(chǎn)業(yè)為例，垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目屬于“應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股的項(xiàng)目”，而污水處理項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目則屬于“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目”。這一政策為具有投資能力的、且具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢(shì)的上市民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)利好，激活民企或外商投資的積極性。

總的來(lái)說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)為民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。民企能否重現(xiàn)2014年蜂擁而上的盛景，還需看地方政府的執(zhí)行力度以及民企自身的投資熱情。同時(shí)，PPP新機(jī)制的實(shí)施不僅需要鎮(zhèn)政府的努力，也需要各方的積極參與和配合。只有這樣，我們才能期待看到一個(gè)更加繁榮、充滿活力的PPP市場(chǎng)。